Keď štát kupuje umelú inteligenciu

Väčšina obstarávateľov pristupuje k AI ako k ďalšiemu informačnému systému. Je to pochopiteľné. Zákon o verejnom obstarávaní medzi nimi nerozlišuje a vzory súťažných podkladov, ktoré majú úrady k dispozícii, vznikali pre dodávky hardvéru, licencií a softvéru na mieru.

Systém umelej inteligencie sa však správa podľa dát, na ktorých sa učil, a v čase sa mení. Model, ktorý pri akceptačných testoch dosahoval vynikajúce výsledky, môže o rok fungovať citeľne horšie, pretože sa zmenili vstupné dáta, legislatíva alebo správanie ľudí, ktorých sa týka. Ak zmluva s touto zmenou nepočíta, obstarávateľ sa o nej spravidla dozvie ako posledný, nezriedka až zo sťažnosti občana.

Z toho vyplýva celý rad otázok, pre ktoré klasické zadanie nemá kolónku. Kto zodpovedá za kvalitu dát, ktoré dodávateľovi poskytne samotný úrad? Smie ich dodávateľ použiť na zlepšovanie svojho produktu pre iných zákazníkov? Ako inštitúcia vysvetlí občanovi rozhodnutie, na ktorom sa podieľal model, do ktorého sama nevidí? A čo sa stane o päť rokov, keď bude chcieť systém vysúťažiť znova a zistí, že model dotrénovaný na jej vlastných dátach je fakticky v rukách pôvodného dodávateľa?

Nejde o akademické úvahy. Pri AI vzniká závislosť od dodávateľa rýchlejšie a hlbšie ako pri bežnom softvéri, pretože hodnota systému rastie s každým mesiacom prevádzky na dátach konkrétnej inštitúcie. Čo sa nepodchytí v zadaní, to sa neskôr spravidla nedá napraviť bez toho, aby štát zaplatil viac.

Na medzinárodnej úrovni sa týmto otázkam venuje pozornosť dlhšie, než sa u nás všeobecne predpokladá. OECD prijala už v roku 2015 Odporúčanie o verejnom obstarávaní, ktoré stojí na dvanástich princípoch, od transparentnosti a integrity cez profesionalizáciu obstarávateľov až po riadenie rizík. V máji 2019 k nemu pribudlo Odporúčanie o umelej inteligencii, podľa OECD prvý medzivládny štandard v tejto oblasti, aktualizovaný v máji 2024; dnes sa k nemu hlási 47 signatárov vrátane Európskej únie. Odporúčania OECD nie sú právne záväzné, Slovensko ich však ako členský štát prijalo a politicky sa k nim zaviazalo.

Analýza OECD Governing with Artificial Intelligence z júna 2025 mapuje približne dvesto prípadov využitia AI vo vládach a pri obstarávaní pomenúva prekážky, ktoré dobre poznáme aj zo slovenskej praxe: zastarané právne rámce, roztrieštené a ťažko dostupné dáta, nedostatok zručností v štátnej správe, podinvestovanú infraštruktúru, riziko skreslenia a napätie medzi transparentnosťou a férovou súťažou. Tá istá analýza zároveň ukazuje, akú hodnotu môže AI priniesť samotnému obstarávaniu. Brazílsky kontrolný systém Alice podľa OECD skrátil čas auditu zo 400 na 8 dní a ukrajinský systém ProZorro využíva AI pri klasifikácii zákaziek a odhaľovaní rizík.

Európska komisia vo svojej Stratégii Apply AI z októbra 2025 označila verejné obstarávanie za jeden z hlavných nástrojov, ktorými sa má umelá inteligencia dostať do verejnej správy. Zároveň ho chápe ako miesto, kde sa musí zabezpečiť, aby nakúpené riešenia boli funkčné, eticky obhájiteľné, v súlade s pravidlami a od začiatku interoperabilné. Stratégia pritom otvorene priznáva, že obstarávatelia potrebujú posilniť vlastné znalosti o AI a že Európa musí znižovať závislosť od mimoeurópskych dodávateľov.

Najpraktickejším európskym výstupom sú vzorové zmluvné doložky pre obstarávanie AI, známe pod skratkou MCC-AI. Pripravila ich komunita praxe pre obstarávanie AI v rámci platformy Public Buyers Community, ktorú spravuje Európska komisia. Prvá verzia vyšla 29. septembra 2023, aktualizovaná 5. marca 2025, a existujú v dvoch variantoch: pre vysokorizikové systémy a v odľahčenej podobe pre ostatné systémy, ktoré môžu ovplyvniť zdravie, bezpečnosť alebo základné práva. Upravujú správu dát, transparentnosť, ľudský dohľad, právo obstarávateľa na audit či odškodnenie pri porušení práv duševného vlastníctva a ochrany údajov.

Málo využitý zostáva aj potenciál samotného práva verejného obstarávania. Komisia v usmernení k obstarávaniu inovácií z roku 2021 podrobne rozoberá prípravné trhové konzultácie, súťažný dialóg, inovatívne partnerstvo či predkomerčné obstarávanie. Slovenský zákon tieto nástroje pozná. Obstarávatelia sa k nim však uchyľujú zriedka, často z obavy pred kontrolou, a radšej volia otvorenú súťaž s presne opísaným riešením, ktoré môže byť v čase podpisu zmluvy už zastarané.

Inšpiratívne sú napokon skúsenosti krajín, ktoré začali skôr. Britský Office for AI vydal vlastné zásady pre obstarávanie AI už 8. júna 2020; vznikli v spolupráci so Svetovým ekonomickým fórom a s vládnymi útvarmi pre digitálne služby a centrálne obstarávanie. Kanadské ministerstvo pre verejné služby a obstarávanie vedie zoznam predkvalifikovaných dodávateľov AI (AI Source List), ktorý verejným inštitúciám skracuje cestu k overeným riešeniam. Amsterdam patril medzi prvé mestá, ktoré si pre algoritmické systémy vytvorili vlastné zmluvné štandardy, a jeho skúsenosti sa premietli aj do dnešných európskych vzorov. Všetky tieto príklady majú spoločné to, že nezačínali novým zákonom. Začínali štandardizovanými dokumentmi, metodikou a investíciou do ľudí, ktorí s nimi pracujú.

Keby som mal zhrnúť, kde sa obstarávanie AI najčastejšie láme, nepôjde o porušenia zákona o verejnom obstarávaní. Tie dokáže odhaliť kontrola. Ide o rozhodnutia, ktoré sú formálne bezchybné, no vecne nesprávne.

Prvým je zadanie, ktoré opisuje technológiu namiesto problému. „Dodávka chatbota s využitím veľkého jazykového modelu“ je predmet zákazky, ktorý sa ľahko opíše, ale pri ktorom sa nedá zmerať, či sa niečo zlepšilo. Kto nemá zadefinovaný výsledok, nemá podľa čoho hodnotiť ponuky a po roku ani podľa čoho zistiť, či vynaložené peniaze priniesli úžitok.

Druhým sú dáta. Úrad často presne nevie, aké dáta má, v akej kvalite a za akých podmienok ich smie sprístupniť. Táto neistota sa potom preklopí do zmluvy, ktorá o dátach buď mlčí, alebo obsahuje všeobecné formulácie, z ktorých nie je jasné, komu patria výstupy a čo sa s dátami stane po skončení zmluvy.

Tretím je cena. Hodnotiace kritériá, pri ktorých o víťazovi fakticky rozhoduje najnižšia ponuka, sú pri AI obzvlášť zradné. Najlacnejšia ponuka býva najlacnejšia práve preto, že nepočíta s monitoringom, dokumentáciou, vysvetliteľnosťou a podporou počas prevádzky, teda s tým, čo bude neskôr najdrahšie.

Štvrtým je zmluva, ktorá sa končí odovzdaním diela. Pri systéme, ktorý sa v čase mení, je akceptácia len začiatkom. Bez dohodnutého sledovania výkonu, postupu pri incidente a práva nahliadnuť do fungovania modelu nemá inštitúcia v prípade problému takmer žiadne páky.

A napokon chýbajúci exit. Prenositeľnosť dát a modelu, otvorené rozhrania a súčinnosť pri odovzdaní novému dodávateľovi sú témy, o ktorých sa v čase výberu víťaza nikomu nechce hovoriť. O päť rokov však rozhodnú o tom, či bude ďalšia súťaž skutočnou súťažou.

Žiadna z týchto chýb nevzniká pri otváraní ponúk. Všetky vznikajú pri príprave, teda v štádiu, keď sa dajú odstrániť najlacnejšie.

Predstavme si modelovú situáciu, ktorá nie je opisom konkrétneho prípadu, ale skladá sa z prvkov, ktoré sa v rôznych podobách opakujú. Štátna inštitúcia vysúťaží systém, ktorý pomáha triediť žiadosti občanov a navrhuje ich prioritu. Súťaž prebehne bez námietok, víťazí najnižšia cena, akceptačné testy dopadnú dobre a projekt sa na tlačovej konferencii prezentuje ako úspech digitalizácie.

O rok sa zmení legislatíva a s ňou aj štruktúra žiadostí. Model, ktorý nikto systematicky nesleduje, začne niektoré typy žiadostí podceňovať. Prvé sťažnosti prídu po ďalších mesiacoch. Inštitúcia chce vedieť, prečo systém rozhodoval tak, ako rozhodoval, no zmluva jej nedáva právo nahliadnuť do modelu ani do záznamov o jeho fungovaní. Dodávateľ ponúkne úpravu, samozrejme za odplatu a v rámci dodatku.

Keď sa o tri roky blíži koniec zmluvy, inštitúcia zistí, že model dotrénovaný na jej vlastných dátach nemôže preniesť k inému dodávateľovi a že nová súťaž by znamenala začať odznova. Pôvodná úspora z najnižšej ceny sa medzitým niekoľkonásobne minula na dodatky a čas zamestnancov, nehovoriac o dôvere občanov, ktorú nevyčísli žiadna tabuľka.

OECD aj Európska komisia sa v jednej veci zhodujú úplne: najväčšou prekážkou dobrého obstarávania AI nie je technológia ani právo, ale kapacity. Obstarávateľ, ktorý v jednom týždni pripravuje súťaž na kancelárske potreby a v ďalšom na systém umelej inteligencie, nemôže byť odborníkom na všetko. A nemal by to od neho nikto očakávať.

Pri AI sa na jednom zadaní stretávajú otázky verejného obstarávania, zmluvného práva, ochrany osobných údajov, kybernetickej bezpečnosti, správy dát, základných práv a samotnej vecnej agendy inštitúcie. Každá z týchto oblastí má v štátnej správe svojich ľudí, no zriedka sedia pri jednom stole v čase, keď sa zadanie rodí. Častejšie sa k nemu vyjadrujú postupne, v pripomienkach, keď sú hlavné rozhodnutia už urobené.

Práve tu má podľa mňa vedenie inštitúcie najväčší vplyv. Nie tým, že bude samo písať technické špecifikácie. Rozhoduje, či obstarávanie AI vníma ako administratívnu úlohu oddelenia verejného obstarávania, alebo ako strategické rozhodnutie, ktoré si zaslúži čas, správnych ľudí a nezávislý pohľad zvonku.

Dňa 9. septembra 2026 predložila Európska komisia návrh európskeho zákona o verejnom obstarávaní. Tri doterajšie smernice o verejných zákazkách a koncesiách má nahradiť jedno priamo uplatniteľné nariadenie. Pre obstarávanie technológií prináša jednu prelomovú zmenu: kvalitatívne kritériá majú tvoriť najmenej 30 % hodnotenia ponúk, pri pracovne náročných zákazkách 50 %, a nižšiu váhu bude možné zvoliť len vtedy, ak je kvalita zabezpečená už v špecifikáciách alebo zmluvných podmienkach. Návrh zároveň posilňuje strategické obstarávanie vrátane európskej preferencie a počíta s dátovými priestormi verejného obstarávania. Legislatívny proces potrvá, prijatie sa podľa odhadov neočakáva skôr ako koncom roka 2027 a nariadenie sa má uplatňovať približne dva roky po prijatí. Smer je však zrejmý.

Do toho istého obdobia padajú aj míľniky európskej regulácie umelej inteligencie. Povinnosti transparentnosti podľa Aktu o umelej inteligencii sa uplatňujú od augusta 2026 a povinnosti pre samostatné vysokorizikové systémy boli po prijatí balíka Digital Omnibus posunuté na 2. decembra 2027. Na Slovensku má od 1. januára 2027 dohľad nad trhom s AI vykonávať Ministerstvo investícií, regionálneho rozvoja a informatizácie.

Pre obstarávateľa z toho vyplýva jednoduchá aritmetika. Príprava a priebeh súťaže na netriviálne IT riešenie trvajú bežne rok, implementácia ďalší a zmluva na prevádzku sa uzatvára na tri až päť rokov. Systém, ktorého obstarávanie sa začína pripravovať dnes, bude väčšinu svojho života fungovať v prostredí, kde budú platiť nové pravidlá obstarávania aj plné povinnosti podľa Aktu o umelej inteligencii.

„Kto dnes pripravuje zadanie podľa včerajších regulácií, pripravuje si dodatky na zajtra.“

Jednu vec chcem pritom zdôrazniť. Regulácia určuje minimum. Inštitúcia, ktorá postupuje podľa odporúčaní OECD a Európskej komisie, splní väčšinu regulačných požiadaviek ako prirodzený dôsledok dobrej prípravy. Opačne to nefunguje. Formálna zhoda s predpismi ešte nikomu nezaručila, že nakúpil dobré riešenie.

Pri každom zámere obstarať riešenie s prvkami umelej inteligencie odporúčam, aby si vedenie inštitúcie ešte pred schválením súťažných podkladov položilo niekoľko otázok. Nie sú to všetky, ktoré treba zodpovedať, ale spoľahlivo ukážu, či je projekt pripravený:

Ak inštitúcia nevie na niektorú z nich odpovedať jednou vetou, nie je to dôvod projekt zastaviť. Je to signál, že zadanie ešte nie je zrelé na zverejnenie.